国务院印发《能源发展“十二五”规划》

　　2013年初，国务院以国发〔2013〕2号文件印发了《能源发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》是国务院确定的“十二五”国家级重点专项规划之一，是指导“十二五”时期我国能源发展和改革的纲领性文件。《规划》的出台，对贯彻落实党的十八大精神，推动能源生产和消费革命，促进我国经济社会持续健康发展具有重要作用。

　　一、《规划》的编制背景和功能定位

　　“十一五”期间，在党中央、国务院的正确领导下，在各地区、各部门的共同努力下，我国能源快速发展，供应能力显著提高，产业体系进一步完善，有力支持了国民经济平稳较快发展。五年来，我国一次能源生产总量位居世界第一，煤炭产量占到世界的45%，石油年产量稳定在2亿吨，天然气产量稳步提高，电力装机规模居世界第二，水电、核电、风电等清洁能源快速发展，能源科技装备水平显著提高，节能环保成效明显，境外能源合作不断取得新进展，国内能源安全保障能力进一步增强。

　　“十二五”时期，是我国全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开发、加快转变经济发展方式的攻坚时期。尽管“十一五”期间我国能源发展取得了巨大成就,但也面临诸多问题和挑战：从国际看，能源资源竞争博弈日趋激烈，能源市场波动风险加大，能源供应和消费格局发生深刻变化;从国内看，资源、环保、安全约束加剧，区域发展不平衡矛盾突出，科技创新能力有待提高，体制机制改革亟待深化。为科学指导“十二五”期间我国能源发展，按照国务院的部署，国家发展改革委、国家能源局会同有关部门和单位组织编制了《规划》。

　　《规划》是“十二五”规划纲要确定的国家重点专项规划，是指导我国“十二五”能源发展的行动纲领，是编制能源专项规划、制定产业政策、实施行业管理、引导和规范市场的重要依据。《规划》突出战略导向性、宏观指导性和综合协调性，主要阐明能源发展的指导思想、基本原则，明确主要发展目标、任务和保障措施，衔接煤电油气和新能源等各类能源的生产能力建设和供需平衡，引导全社会合理用能。

　　二、《规划》编制的主要过程

　　国务院批准发布的《规划》，是依据国家“十二五”规划纲要编制的。党中央、国务院高度重视“十二五”能源规划编制工作，国务院领导同志多次作出指示和提出要求。规划编制期间，能源局组织开展了15项重大问题研究，多次听取有关方面的意见，两次书面征求国务院有关部门、各省（区、市）发展改革委和中央能源企业及行业协会的意见，并对《规划》进行了专家评估和环境影响评价。国务院常务会议审议并原则通过后，又按照会议要求进行了修改完善，最终形成了目前发布的《规划》。可以说，《规划》的编制过程，是总结经验、改进工作的过程，是统一思想、凝聚共识的过程，是科学决策、民主决策的过程。

　　三、“十二五”能源发展的指导思想、基本原则和主要目标

　　“十二五”能源发展的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的十八大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，着力推进能源体制机制创新和科技创新，着力加快能源生产和利用方式变革，强化节能优先战略，全面提升能源开发转化和利用效率，控制能源消费总量，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，保障经济社会可持续发展。《规划》明确的指导思想，贯彻了“十二五”规划纲要精神，落实了党的十八大关于推进生态文明建设的要求，确立了产业发展目标，明确了工作着力点。

　　《规划》提出要坚持八个基本原则，即节约优先，立足国内，多元发展，保护环境，深化改革，科技创新，国际合作，改善民生。

　　《规划》在综合考虑安全、资源、环境、技术、经济等因素的基础上，从控制总量、提高能效、调整结构、保障安全、保护环境、改善民生、深化改革等方面提出了“十二五”能源发展主要目标：一次能源消费总量控制目标为40亿吨标准煤，能源综合效率提高到38%，单位国内生产总值能耗比2010年下降16%；非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%；国内一次能源生产能力36.6亿吨标准煤；建设山西、鄂尔多斯盆地、蒙东、西南、新疆五大国家综合能源基地；单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%；能源开发利用产生的细颗粒物（PM2.5）排放强度下降30%以上；能源基本公共服务水平显著提高，解决无电地区人口用电问题；重点领域改革取得新突破，能源行业管理全面加强。

　　四、“十二五”能源发展的主要任务

　　《规划》提出，“十二五”时期，要加快能源生产和利用方式变革，强化节能优先战略，全面提高能源开发转化和利用效率，控制能源消费总量，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，并从勘探开发、加工转化、供应方式变革、储运设施建设、民生改善、消费总量控制、体制机制改革、科技装备提升、国际合作等九个方面进行了部署安排。主要任务是：一是加强国内资源勘探开发，集约高效开发煤炭和油气资源，积极有序发展水电，安全高效发展核电，加快发展风能、太阳能等可再生能源；二是推进能源高效清洁转化，高效清洁发展煤电，推进煤炭洗选和深加工升级示范，集约化发展炼油加工产业，有序发展天然气发电；三是推动能源供应方式变革，大力发展分布式能源，推进智能电网建设，加强新能源汽车供能设施建设；四是加快能源储运设施建设，提升储备应急保障能力；五是实施能源民生工程，推进城乡能源基本公共服务均等化；六是控制能源消费总量，加强用能管理，全面推进节能提效；七是推进电力、煤炭、油气等重点领域改革，理顺能源价格机制；八是加快科技创新能力建设，实施重大科技示范工程，提高装备自主化水平；九是深化能源国际合作，积极参与境外能源资源开发，扩大能源对外贸易和技术合作，维护能源安全。

　　五、“十二五”能源发展的保障措施

　　为保证《规划》顺利实施，达到预期效果，《规划》从财税金融政策、能源投资管理、行业管理、国际合作统筹协调四个方面提出了保障措施。一是加强财政政策引导，落实中央预算内投资对农村电网改造升级等重点领域的支持，继续推进资源税改革，强化能源消费环节的税收调节，拓宽能源领域融资渠道，提高直接融资比例。二是推进能源投资体制改革，进一步放宽能源领域投融资准入限制，简化行政审批手续，鼓励民间、境外资本参与能源领域投资。三是强化能源行业管理，加强能源法律法规建设，完善配套规章制度，加强行业标准和统计体系建设。四是加强国际间对话交流与合作，建立跨部门协调机制，加强对“走出去”战略的宏观指导和服务。

　　六、如何推动《规划》的实施

为推动《规划》贯彻和落实，《规划》明确了实施要求。一是明确目标责任。对约束性的指标，要求各地区、各部门逐项分解落实，纳入综合绩效评价考核体系中。二是做好衔接工作。各部门编制的能源相关专项规划、各地方编制的能源规划，以及大型能源企业集团编制的发展规划要与其衔接，落实《规划》确定的主要目标和任务。三是加强监测评估。我们将完善《规划》监督执行制度，跟踪分析规划实施情况，掌握主要目标和任务的完成进度，适时开展中期评估，提出完善和调整建议。

　　七、“十二五”能源投资估算情况

　　初步测算，“十二五”期间，全国能源领域总投资预计将达到13.5万亿元。其中，能源生产能力建设方面8.5万亿元，能源储运设施建设及民生保障工程方面5万亿元。能源领域投资的绝大部分由投资主体通过市场方式筹集，中央预算内投资重点对农村电网升级改造、无电地区电力建设、能源科技自主创新等领域给予必要支持。

　　八、《规划》对能源消费总量的控制措施

　　控制能源消费总量，是贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，促进资源节约型、环境友好型社会建设的重要举措，也是落实“十二五”规划纲要提出的“严格用能管理”、“明确总量控制目标和分解落实机制”的具体行动。为此，《规划》提出了四项举措：一是制定全国能源消费总量控制目标，2015年全国能源消费总量和用电量分别控制在40亿吨标煤和6.15万亿千瓦时左右，统筹考虑各地发展条件，将该目标分解落实到各省（区、市），列入各地综合评价考核体系；二是优化区域产业结构和布局，加快发展现代服务业，培育发展战略性新兴产业，改造提升传统制造业，优化能源密集型产业布局，促进产业梯级有序转移；三是完善政策和标准，加强工业、建筑、交通重点领域用能管理，形成保障基本、鼓励先进、淘汰落后的制度环境；四是强化用能管理，加快推行合同能源管理等市场化调节机制，加强政策引导和激励机制，倡导合理用能方式和消费模式。

　　九、“十二五”期间，《规划》如何推动能源体制改革

　　改革是推动能源科学发展的强大动力。当前，我国能源发展确实存在不少困难和问题，必须通过深化能源领域体制改革加以解决。为此，《规划》提出要坚持社会主义市场经济改革方向，按照远近结合、标本兼治、统筹兼顾、突出重点的原则，加快推进重点领域和关键环节改革，完善价格形成机制，构建现代能源市场体系。具体讲：一是推进电力、煤炭和石油天然气等重点领域改革，在电力交易运行机制、可再生能源和分布式能源上网、煤炭流通体制、石油进出口管理及油气输配管网改革等方面取得实质性突破；二是积极推进价格改革，逐步形成发电和售电价格由市场决定、输电和配电价由政府制定的电力价格形成机制，深化成品油价格市场化改革，深入推进天然气价格改革，逐步理顺天然气与可替代能源比价关系；三是针对现阶段影响能源发展的突出矛盾，在成熟市场尚未建立起来之前，要改进水电等可再生能源定价机制，完善电力、天然气等终端销售价格结构，推进结构化、差别化能源价格政策。