电力法修订跟踪研究

　　核心观点：《电力法》对推动我国电力工业的快速发展起到了重要作用，但是在实施过程中也暴露出一些问题：一是伴随两轮电力体制改革进程，《电力法》中部分条款与现在电力市场的发展需求不匹配；二是《电力法》主要解决二十世纪八九十年代国家缺电问题，但与当前国家鼓励发展新能源、电力市场化改革等政策要求不匹配；三是新能源发展等政策配套规定和相关机制不健全；四是《电力法》存在行政执法主体缺失、行政执法困难、违法处罚力度不足的问题。研究对《电力法》修订稿的进一步完善提出以下七个方面建议：一是进一步探索研究《电力法》法律定位及法律属性，增加相关行政机关的责任和义务，强化行政机关的依法行政能力。二是加强《电力法》对双碳目标的呼应。三是进一步支持引导电力市场建设。四是加快健全电力普遍服务机制和电力保障性服务机制。五是完善电力监管和行业服务机制。捋清电力监管机构相应职责，明确电力监管部门的权利范围和法律责任，重视行业协会在电力管理中可发挥的作用。六是明确《电力法》中部分条款责任主体。七是补充相关重要名词解释。

　　一、《电力法》修订的基本情况

　　《中华人民共和国电力法》由第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于1995年12月28日通过，自1996年4月1日起施行。《电力法》对推动我国电力工业的快速发展起到了重要作用，但是在实施过程中也暴露出一些问题： 

　　（一）已经不能适应电力发展新的形势和要求

　　伴随着我国两轮电力体制改革和能源革命进程，《电力法》中部分条款与现在电力市场的发展需求已经不再匹配。中发9号文明确提出，“立法修法工作相对滞后”是电力体制改革面临的制约因素之一。随着市场化交易电量比例逐年提高，《电力法》中关于电力市场交易及电价的规定已不能适应电力市场化发展的需求；《电力法》部分内容规定与电力体制改革发展方向不一致，如有关规定内容与“政企分开、厂网分开、主辅分离”的现状没有完全呼应。

　　与此同时，“2030碳达峰和2060碳中和”目标（以下简称“双碳目标”）将使电力行业产生深刻变革，加速我国能源结构转型，这迫切需要《电力法》等行业基础法律的支持。然而我国现行的《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》等法规基本上都是根据以往以化石能源燃料为主的电力系统特点制定的，偏重于保护传统电厂和电网设施，对新形势下可再生能源的大规模开发、利用和保护的情况考虑不足，已经不能适应构建以新能源为主体的新型电力系统的现实要求。

　　（二）与国家当前重大政策方向有一定偏差

　　《电力法》颁布时间较早，主要解决了二十世纪八九十年代国家缺电问题，但与目前国家鼓励新能源和分布式能源发展、电力市场化改革、简政放权、转变政府职能等多项重大政策文件有一定不匹配，作为电力行业基本法尚未对电力行业的全面发展提供足够支持。

　　（三）新能源发展等政策配套规定和相关机制不健全

　　尽管国家规定了新能源发电优先发展的具体原则，但关于优先发展的具体标准及实施政策等配套文件尚未落实到位。例如，在相关配套政策及市场化条件未开展的情况下，新能源企业上网电价大幅下降，再叠加电价补贴逐年退坡（2020年实现平价上网），将影响新能源企业的投资和发展信心；新能源发电的市场建设将关注点集中于发电侧，把发电成本优势当作竞争优势，而忽略了消纳成本，加之配套消纳机制和市场建设还不健全，随着新能源装机规模快速增加，电力系统消纳新能源电力的成本也逐渐增加，这将制约我国能源结构转型的进程。

　　（四）存在行政执法主体缺失、行政执法困难、违法处罚力度不足的问题

　　根据《电力法》相关规定，县级以上地方人民政府经济综合主管部门是本行政区域内的电力管理部门，负责电力事业的监督管理。但是电力行政执法具体权限与职责界面、与其他部门是否存在职能交叉等问题，现行法律法规并未明确规定，实践操作中也暂无统一做法。

　　此外，《电力法》对违法行为处罚力度不够足。《电力法》中明确规定了破坏电力设施、窃电等法律责任和后果，但处罚力度不够，导致违法成本较低，不足以震慑违法犯罪行为。例如《电力法》第六十八条规定，未经批准或者未采取安全措施在电力设施周围或者在依法划定的电力设施保护区内进行作业，危及电力设施安全的，只是由电力管理部门责令停止作业、恢复原状并赔偿损失。由于处罚力度不够，二十世纪九十年代末外力破坏事件频发停电不断，严重影响广大人民群众正常的生产经营。

　　二、《电力法》修订有关建议

　　（一）明晰《电力法》属性及法律定位。《电力法》在国家政企未分的体制背景下出台，在立法思路上以政策为导向，重行政手段轻经济手段，重行政干预轻市场调节，因而在一定程度上弱化了对市场参与主体的权利保护。伴随着电力行业市场化的不断加深，《电力法》的修订应当遵循立法的基本趋势，使其成为推进电力市场化进程的改革法，成为市场经济法律体系的重要组成部分。建议《电力法》修订过程中进一步探索研究其法律定位及法律属性，平衡其在行政法与经济法之间的位置；进一步明晰电力行业相关主体之间的责、权、利关系，使《电力法》有关条款规定更具操作性，以便于实践中得以有效执行；增加相关行政机关的责任和义务，强化行政机关的依法行政能力，以保障《电力法》立法目标的实现，尽快实现我国电力管理的法制化。

　　（二）加强《电力法》对双碳目标的呼应。“碳达峰碳中和”是党中央、国务院统筹国际国内两个大局做出的重大战略决策，具有十分重要的国际国内意义。电力行业是我国最主要的碳排放领域之一，是实现碳达峰、碳中和目标的重点领域。电力行业落实“双碳目标”需要在能源供给侧和消费侧同时发力：在能源供给侧，要大力发展清洁能源，加快煤电清洁性改造，加强系统调节能力建设，构建多元化清洁能源供应体系；在能源消费侧，推进需求侧管理、虚拟电厂建设；强化能耗双控，加强能效管理及电能替代，全面推进电气化和节能提效。《电力法》作为电力行业基本法，尚无落实“双碳目标”的相关条款，建议修订稿补充、完善相关条款，明确支持实现“双碳目标”的总体规划及法律保障；进一步明确清洁能源的具体发展路径，细化对清洁能源开发、设备保护管理、上网交易等多方面的法律支持；建立可再生能源消纳长效机制，进一步明确可再生能源消纳责任的划分；增加配合碳市场建设和落地的相关条款，对电力企业参与碳市场进行引导和规范。

　　（三）支持引导电力市场建设。新一轮电力体制改革的主要任务是转变政府职能，提高治理能力，利用市场机制配置资源，以解决我国现有电力体制中存在的问题。改革六年来，电力行业在电力交易体系建设、电价改革、鼓励支持新能源发展等方面取得了瞩目成绩，但仍存在电力交易机制和电价机制不完善、交叉补贴现象严重、新能源参与电力市场交易制度混乱等问题。建议《电力法》修订稿通过规范电价行政干预问题和缓解交叉补贴问题，进一步捋顺和规范电价机制；通过统一电力交易市场规则，建立市场主体信用体系，进一步规范电力市场交易体系；通过规范新能源电价补贴发放，规范新能源发电参与电力市场竞争方式，对新能源有序参与电力市场进行规范。

　　（四）健全电力普遍服务机制和电力保障性服务机制。电力普遍服务是国家基本公共服务的重要组成部分，经过几十年的努力，我国的电力普遍服务在大规模农网改造、农村电力体制改革等方面取得了显著的社会效益，但仍然存在电力普遍服务和电力保障性服务基本概念和原则定位不明确、责任主体实施主体相对模糊、补偿机制不够完善等问题。建议《电力法》对电力普遍服务和电力保障性服务的基本概念、原则定位及责任主体予以清晰，明确电力普遍服务属于国家基本公共服务，政府是电力保障性服务的责任主体，电力企业是电力普遍服务的责任主体，公民是电力普遍服务和电力保障性服务的对象；建立完善的资金来源和成本补偿机制，为电力普遍服务和电力保障性服务的长期有效实施提供支持。

　　（五）完善电力监管和行业服务机制。尽管《电力法》修订稿规范了电力监管制度及相关责任主体，但是电力监管职责不明晰的问题仍未解决。建议《电力法》在修订过程中捋清电力监管机构及相应职责，将“处理好政府与市场的关系”作为界定和明确电力监管职责的核心，引入权力清单制度，重视电力市场监管；明确各项电力监管部门的权利范围和相关的法律责任；关注行业协会在电力管理中可发挥的作用，建议《电力法》针对行业协会的职责和责任，执法程序以及法律责任作规定和指导。

　　（六）明确《电力法》中部分条款的责任主体。为了更好地让法律落到实处，提高法律的权威和生命力，建议明确《电力法》重要条款的责任主体：一是明确国务院和各级地方政府电力管理部门是电力规划编制和落实的责任主体；二是明确电力管理部门负责建立健全促进可再生能源高质量发展和清洁能源全社会消纳的体制机制；三是明确电力管理部门负责对电力争议纠纷进行调解或裁决；四是明确电网企业配合电力管理部门开展用电检查。

　　（七）补充《电力法》中重要名词的定义解释。新一轮电力体制深化改革以来，在电力市场主体培育过程中形成了一批新的经营实体需要给予定义与规范，同时一些旧有名词的定义和内涵也需要进一步明确。《电力法》修订稿应当更加重视重要名词的定义及解释，从经营实体的业务性质、经营内容、作用地位等方面给予准确的说明，进而引导提高电力领域相关法规、规章、文件、标准等文本用语的规范性和准确性。建议在《电力法》修订稿中增加发电业务、输电业务、配电业务、售电业务、电力企业、电力设施相关概念的定义，完善电力生产企业、电网企业、电力普遍服务等概念的定义。